问题提出：

《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订，以下称新处罚法）第五十八条第一款明确规定了应当进行法制审核的案件类型，其中就何时进行法制审核，该条仅规定“在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前”，但行政处罚程序从立案开始至行政处罚决定作出之前存在诸多环节，法制审核应当在哪个环节进行，才能确保行政处罚程序合法？

笔者意见：

一般而言，法制审核应当在听证程序结束后，行政机关负责人作出行政处罚决定前进行。

问题解析：

想弄明白法制审核的时间节点在哪一环节为宜，需要了解法制审核的立法背景和立法目的。

 《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第三十八条第三款规定了“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。”该规定即是新处罚法第五十八条第一款的前身。但该条仅是初步规定了“审核”，未明确“审核”的效力或者地位。

2018年12月5日，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号，以下称《指导意见》），对全面推行“三项制度”即行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度作出了具体部署、提出了明确要求，《指导意见》明确“重大执法决定法制审核制度是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”与此同时，《指导意见》指出法制审核的内容为审核行政执法主体、行政执法人员、行政执法程序、案件事实、证据、适用依据、裁量基准运用、执法权限、行政执法文书是否合法、适当等，可以说法制审核是对行政处罚程序的全面审查。

2021年，新处罚法吸收了《指导意见》的相关内容，就法制审核作了更加明确的规定，同时确立了“未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”强制性要求。
所以，法制审核是重大行政处罚决定的必经步骤，是对重大行政处罚决定的全面审核与监督。

既然法制审核是对案件的全面审核，那在案件调查终结后，并且经过听证程序之后进行法制审核是最合适的。因为在听证过程中，当事人有可能提出新的陈述、申辩，甚至在听证程序中提交新的证据，而这些也有可能会影响行政处罚案件的实体处理，所以在听证程序之后，案件事实基本不会产生其他新的变化，此时进行法制审核更符合制度原意。

实证案例：

一、安徽省宿州市中级人民法院（2022）皖13行终195号：“依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款（二）项之规定，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。根据上述规定，法制审核程序应在听证完成后，行政机关负责人作出决定前。本案中，法制审核进行的日期为2021年6月2日，听证举行的日期为2021年8月9日，且法制审核的内容仅包括015号处罚决定的第（一）项，并不包含015号处罚决定的第（二）项内容，应视为未对第（二）项内容进行法制审核，行政行为程序违法。”

二、锦州铁路运输法院（2023）辽7102行初25号：“关于法制审核程序是否合法问题。关于原告主张被告在听证会召开后，并未进行法制审核。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款第二项规定‘有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的’，据此，经过听证程序的行政处罚作出决定前应进行法制审核，该条款并未强制规定法制审核需在听证程序之后进行，但综合上下文理解，在听证程序之后再进行法制审核更有利于保护当事人的权益，也更符合立法本意。本案中，被告虽进行了法制审核，但是在听证程序之前，在召开听证会后未再次进行法制审核，系程序轻微违法。”

引申问题：

法制审核次数有没有限制？听证程序前作出了法制审核意见的，听证程序之后还能进行法制审核吗？

笔者意见：

新处罚法并未规定在行政处罚程序中法制审核的次数要求，笔者认为，行政处罚程序中进行多次法制审核并未减损行政相对人的权利，亦未增加其负担，如果行政机关能够兼顾行政效率的前提下进行多次法制审核，反而是审慎行政的一种表现，不应予以否定性评价。

实践中，部分监管部门也对行政处罚程序作出了多重审核的规定，如国家市场监督管理总局出台的《市场监督管理行政处罚程序规定》（国家市场监督管理总局令第61号）第四十九条第二款即规定了法制审核和案件审核，两种审核仅是范围不同，但审核内容上是一样的，天津市市场监督管理委员会为贯彻执行《市场监督管理行政处罚程序规定》，制定了《天津市市场监督管理委员会关于印发贯彻市场监管总局42号令实施意见的通知》，明确规定天津市市场监管委行政处罚案件，听证告知之前应当进行案件审核，听证程序结束后还应当进行法制审核的“双重审核”制度。江苏省药品监督管理局制定的《江苏省药品监督管理局行政处罚程序规范》第五十条也明确规定了“在案件审核后由政策法规处进行法制审核”的案件范围，也属于对案件进行的“双重审核”。

故而，在一个行政处罚程序中，可以进行多次法制审核，但是不论进行多少次法制审核，应当至少有一次法制审核在听证程序结束后，行政机关负责人作出行政处罚决定前进行。