案情摘要：

经A市场监督管理局立案调查，B医院自C药业公司购进的头孢地尼分散片经初验、复验，检验结果均显示该头孢地尼分散片不符合药品标准，依法属于劣药。后A市场监督管理局对B医院使用劣药的行为作出《行政处罚决定书》，决定没收违法所得54576元、并处罚款218304元。

B医院的上游供应商C药业公司认为，其为涉案药品的供货方，B医院因受到该行政处罚而解除了与其之间的药品采购合同，并要求其承担罚款数额3倍的违约金（已从应付货款中扣留）；如果劣药的性质得不到改变，C药业公司还会面临当地药品监管部门的处罚，遂向A省药品监督管理局申请行政复议。

分歧与观点：C药业公司能否申请行政复议？

观点一：案涉行政处罚决定并非只影响到B医院，该行政处罚决定对C药业公司供应给B医院的头孢地尼分散片作出的劣药定性，直接影响到了C药业公司的利益：B医院据此解除了与C药业公司间多年的合作关系，并向C药业公司主张了巨额的索赔，同时，A市场监督管理局作出劣药认定后，也向C药业公司所在地的药监部门移送了案件线索，要求对C药业公司涉嫌生产销售劣药的行为进行查处。因此A市场监督管理局的行政处罚决定侵犯了C药业公司的合法权益，C药业公司与该行政处罚决定之间具有利害关系，可以提出行政复议。

观点二：A市场监督管理局作出的处罚决定系对B医院作出的决定，虽然其中认定了涉案药品为劣药，且相关药品系从C药业公司购进的事实，但该认定仅是对B医院违法行为有关情况的描述和确定，既未认定涉案药品不符合标准系C药业公司的原因导致，也未对C药业公司的权利义务作出处理，并未侵犯C药业公司的合法权益。C药业公司与B医院之间属于民事法律关系，C药业公司受到损害的利益应通过民事法律途径救济，C药业公司与涉案行政处罚决定没有行政法上的利害关系，因此C药业公司不具有对本案行政处罚决定提出行政复议的主体资格。

争点分析：C药业公司能否提出行政复议申请，关键是看C药业公司与案涉行政处罚决定是否具有法律上的利害关系。

笔者倾向上述第二种观点。

行政复议程序中，利害关系的认定是关键环节，这是行政复议申请能否被复议机关受理的前提。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条对行政复议受理条件作出了明确规定，其中第二项即为“申请人与具体行政行为有利害关系”。同样，在行政诉讼程序中，有利害关系才具有提起行政诉讼的资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

如何理解行政复议或行政诉讼程序中的“利害关系”？在《行政复议法》《行政诉讼法》中，均没有对“利害关系”的认定标准作出具体规定。但最高人民法院在（2017）最高法行申169号再审裁定书中，对如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”，作出了十分详细的分析。最高人民法院认为，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。

那么如何判断申请人或是原告与案涉行政行为是否具有公法上的利害关系？最高人民法院在前述案例的裁定书中认为，应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。

结合以上最高人民法院的观点，本案中，A市场监督管理局在对B医院使用劣药的行为作出行政处罚时，药品监管相关法律规范并未要求药品监督管理部门对B医院与其所用药品供应商之间的合同关系，甚至是相关供应商主体是否会受到行政处罚予以考虑。更何况，A市场监督管理局作出的针对B医院的行政处罚决定，并不直接、必然导致B医院依据采购合同向C药业公司主张违约责任，更不会直接、必然导致C药业公司受到其所在地药品监督管理部门的行政处罚，C药业公司是否会受到行政处罚，取决于其自身行为是否合法，而非因A市场监督管理局对B医院的行政处罚所致。因此，C药业公司申请行政复议所主张的被影响权益，系与B医院之间的民事法律关系所映射，不是A市场监督管理局作出的行政处罚决定对其产生的直接影响，故而，C药业公司与本案行政处罚决定不存在公法上的利害关系，不具有申请行政复议或者提起行政诉讼的资格。

（案例来源：江苏省司法厅2022年度全省行政应诉十大典型优秀案例）