前言

2019年1月22日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，《通知》表示应严格遵循《城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》，在老城区（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁中应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划。

从以上文件可见，小区配套幼儿园是指依据相关标准和建设规范，在小区建设规划中明确规定作为配套建设的服务设施。

小区配套幼儿园作为居住区的公共服务设施，其产权归属问题涉及到开发商、业主、政府等多个主体的利益。由于法律规定对于此问题并没有作出特别明确的规定，因此在司法实践中，各个利益主体之间对于小区配套幼儿园产权归属问题存在不少的纠纷；各地法院就幼儿园的判决利益或者产权归属也是各不相同，本文作者结合自身所办理的真实案例及全面调研情况，试分析小区配套幼儿园的产权利益归属问题。

一、小区配套幼儿园的定义：

小区配套幼儿园是房地产在建设楼盘时一并建设的幼儿园基础设施。根据住房城乡建设部印发的《城市居住区规划设计标准》对居民小区的划分，居住区按照居民步行范围、住宅套数或人口规模可分为15分钟生活圈居住区、10分钟生活圈居住区、5分钟生活圈居住区、居住街坊四级。而配套设施是指对应居住区分级所配套规划建设，并与居住人口规模相匹配的生活服务设施。依据该标准，5分钟生活圈以上级别的居住区配套设施必须包括幼儿园。也即，小区配套幼儿园是依据小区的居住人口规模或住宅建筑面积规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确规定应当配套建设的服务设施。

二、小区幼儿园权属争议的背景：

（一）政策层面背景

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》将小区配套幼儿园作为“多种形式扩大”学前教育资源的重要途径，提出“新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用”的要求，各地区开始重视小区配套幼儿园的规划建设。2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中更是进一步提出要“规范小区配套幼儿园建设使用”，并要求各个地方实施专项治理行动确保落实。2019年《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称通知）中更是进一步规定了“小区配套幼儿园应当由教育行政部门办成公办园或者委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”，明确了小区配套幼儿园的性质。

（二）价值属性巨大

小区配套幼儿园价值属性巨大，包括投资成本和市场价值属性两个方面。以一个中等规模小区配套设施幼儿园为例，建筑面积在1500-2000平米左右，开发商直接投入成本高达数百万元；其市场对应价值更是高达千万元以上甚至数千万元；如出租或者出售小区配套幼儿园，预期利益巨大。

（三）无不动产登记

我国实行统一的不动产登记制度，对于住宅、商铺甚至产权车位、土地都实行统一的不动产登记制度，但是在小区配套幼儿园产权登记方面却存在缺失，大量的小区配套幼儿园尚未登记或者尚未完成登记，直接导致其权利主体不明确。

（四）司法裁判差异

对于小区配套幼儿园的归属在司法实践当中也存有巨大差异。近年来，大多对于小区配套幼儿园权属争议的判决可划分为“谁投资谁受益的——开发商所有说”、“物权法角度小区配套设施——全体业主共有说”、“公共教育资源——政府所有说”三种观点和判决指向。

（五）部门移交缺位

小区配套设施幼儿园的规划、建设、移交分别牵涉到自然资源、住建部门、教育部门的多部门协调配合问题，往往在具体的小区移交环节会出现部门职能缺位的问题，导致小区配套幼儿园控制权与产权归属不一致，容易引发产权及控制权争议。除上述原因以外，还涉及土地出让环节的约定、有偿无偿移交等一系列问题，种种因素导致了现存的三种权属主流观点：开发商所有说VS全体业主共有说VS政府所有说。

三、权属主流观点：开发商所有说VS全体业主共有说VS政府所有说

（一）开发商所有说

1、法理逻辑：按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，如无明确约定的，开发单位作为幼儿园的土地使用者、小区配套幼儿园的投资者和建设者，通过依法建造房屋的方式取得幼儿园的所有权，同时享有收益权，但是不得改变幼儿园的使用用途。

2、法律依据：①根据《民法典》第348条、《城市房地产管理法》第7条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第13条和《土地登记办法》第27条规定，出让建设用地使用权，是指国家将国有建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付建设用地使用权出让金的行为。②根据《民法典》第231条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。开发商通过出让方式取得小区配套幼儿园的土地使用权的，当合法建造完成房屋后，依法取得小区配套幼儿园的所有权利。符合“谁建造谁收益”的民法精神。

3、司法判例：

①案号：（2016）闽01民终3572号——福州市晋安区王庄荷园小区业主委员会与福州市农工商联合企业房地产开发公司、陈章峰、余丽占有物返还纠纷一案

裁判要旨：本案争议的焦点是讼争房产（幼儿园）是否属于公共配套设施即归小区全体业主共有。由于本案讼争房产具有构造上和利用上的独立性，能够明确区分和排他使用，并非法律和行政法规规定的或开发商与业主约定的属于全体业主共有的产权。同时，原告亦未提供相应的证据证明讼争房产的建筑面积已被多幢分摊或业主购买房产时已负担该讼争房产的价格，且在客观事实上该讼争房产不仅未被公摊，反而是分摊了其他建筑的共有建筑面积，故原告提出本案讼争房产（幼儿园）属于公共配套设施归小区全体共有的诉求，依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国物权法》第七十二条、第七十三条，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条 ，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第九十条之规定，一审判决:驳回原告福州市晋安区王庄荷园小区业主委员会的诉讼请求。本案无证据证明幼儿园开发单位农工商公司承诺将幼儿园所在楼房赠与小区业主，或者与小区业主约定归小区业主所有，亦不属于业主的法定共有部分。......故上诉人主张应将诉争幼儿园返还给福州市晋安区王庄荷园小区全体业主，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

法院认为本案讼争幼儿园并非法律和行政法规规定的或开发商与业主约定的属于全体业主共有的房屋；同时，原告业主委员会亦未提供相应的证据证明幼儿园的建筑面积已被分摊或业主购买房产时已负担该讼争房产的价格，开发商通过出让方式有偿取得土地使用权，根据“谁投资谁受益”原则，小区配套幼儿园应归属开发商所有。

②（2017）苏03民终1026号——徐州市泉山区山水华美业主委员会与徐州华美房地产开发有限公司所有权确认纠纷一案

裁判要旨：本院认为，根据物权法的立法精神，对于山水华美小区幼儿园房屋的权属判断应按如下方法处理：1、小区配套的幼儿园如属于国家或地方规定开发商应配套修建的公益性设施，按照国家或地方的规定应当移交给教育部门建设公办幼儿园或普惠性民办园的，幼儿园的权属应当归政府。2、在没有规定的情况下，商品房买卖合同如约定幼儿园整体或其中的某些房屋产权归属的，按约定执行。3、没有规定也没有约定的情况下，区分投资情况具体确定：如果有证据证明幼儿园的成本实际列入了商品房建造成本，构成商品房对外销售价格的组成部分，则归业主所有；反之，基于谁投资、谁所有、谁受益的原则，幼儿园产权归开发商所有。具体到本案，涉案幼儿园房屋不属于山水华美小区全体业主共有，理由如下：首先，涉案幼儿园不属于法定共有部分。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”涉案幼儿园用房的规划用途即为幼儿园，该幼儿园系山水华美小区内的单体建筑，具有构造上独立性、利用上的独立性，符合专有部分的特征，系法律上专有部分。其次，双方当事人均认可涉案幼儿园系公办幼儿园，且并非国家或地方规定应当移交给教育部门建设的公办幼儿园。再次，涉案幼儿园并非约定共有部分。根据山水华美业委会提交的商品房买卖合同等证据，业主与华美房地产公司就幼儿园权属没有约定，因此该幼儿园并未约定归全体业主所有。最后，山水华美业委会认可涉案幼儿园房屋系华美房地产公司投资建设，但未提供充分证据证实涉案幼儿园的成本最终摊入商品房的开发建设成本，并构成商品房对外销售价格的组成部分。且商品房的销售价格虽与开发成本有关联，但并非决定因素。商品房的价格与房地产市场环境、小区地段、开发商经营模式等多种因素相关，幼儿园的建造费用是否摊入小区开发成本并不必然导致商品房销售价格的变动。综上，山水华美业委会请求确认涉案幼儿园物业属于山水华美小区全体业主共有，缺乏事实和法律依据，一审驳回其该项诉讼请求，并无不当。

③（2017）皖05行终94号——安徽安天国际置业有限公司与和县国土资源局、和县不动产登记中心行政登记纠纷一案

裁判要旨：本院认为，本案的争议焦点为，案涉幼儿园是否属于小区业主共有的公用设施或公共场所；和县国土资源局作出《不予登记告知书》是否符合法律规定。

根据本案查明的事实，和县建设局出具的《规划设计条件》中要求“小区应考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及安全保障设施等”，并未明确幼儿园为公用设施或公共场所。安天国际公司与和县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中亦并未明确小区幼儿园的产权归属。根据安天国际公司提供的和县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、幼儿园成本单独核算成本说明等证据材料证明案涉幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房，应认定为物权法规定的专有部分。因《中华人民共和国物权法》第七十三、七十四条并未明确规定幼儿园属于业主共有的小区公用设施或公共场所，对上诉人提出案涉幼儿园依照上述法律规定应属小区的公用设施或公共场所的上诉理由，本院不予支持。上诉人提出被上诉人与小区业主签订的《商品房买卖合同》中约定幼儿园归属的合同条款因违反《中华人民共和国物权法》第七十三、七十四条规定属无效条款的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。上诉人作出《不予登记告知书》认定幼儿园属于业主共有，系适用法律、法规错误，依法应予撤销。

通过上述司法判例可以看出，持有“开发商所有说”观点的人，基于的理由一般为：①小区配套幼儿园属于《民法典》物权编第六章所称的建筑物专有部分。建筑物专有部分具有构造上的独立性，能够明确区分；具有利用上的独立性，可以排他使用；能够登记成为特定业主所有权的客体。小区配套幼儿园具有构造上的独立性，可以被所有权人独立利用，并能够登记成为特定业主所有权的客体。②谁投资谁受益的基本原则，既然开发商投资建造了幼儿园，在没有特别约定或者特别规定的情形下，应当认定小区配套幼儿园归开发商所有并收益。

（二）全体业主共有说

1、法理逻辑：小区配套幼儿园不能单独申领房产证，属于小区的配套设施，那么在小区全部商品房出售之后，配套设施的所有权当然应当归全体业主所有。且根据《商品住宅价格管理暂行办法》（现已失效）的规定，“住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用”不计入房价，非营利性用房和设施建设费用计入房价。如果小区业主在购买房屋时支付费用中包括对于小区配套幼儿园建设费用的分摊，则小区配套幼儿园属于小区业主共有。再者，如果小区业主在购买房屋时分摊了小区幼儿园的面积，则小区配套幼儿园属于小区业主共有。

2、法律依据：《民法典》第274条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。

3、司法判例：

①案号：（2016）浙05民终364号——蓝色港湾住宅小区业主委员会与浙江恒升投资开发有限公司、浙江恒升投资开发有限公司德清分公司等所有权确认纠纷一案

裁判要旨：法院认为，一、恒升分公司单方委托德清天勤会计师事务所于2015年9月1日出具的审计报告是根据该公司单方提交的凭证出具，审计时提交的凭证是否全面、客观、真实，均不可知，对该份审计报告待证内容无法采信；二、蓝色港湾住宅小区项目的施工到竣工验收这一过程先后受物业管理条例及物权法调整，国务院颁布的物业管理条例第二十七条明确规定“业主依法享有的物业共用部分、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”，物权法第七十三条规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。恒升分公司与教育局签订的租赁协议中仅约定教育局对728.19㎡房屋具有使用权，该部分面积的房屋至今未以教育局的名义办理相关权证，故对恒升公司、恒升分公司的辩称不予采信。

49幢房屋作为公共建筑，其所有权应当归蓝色港湾小区全体业主共有。

②（2016）鲁16民终220号——博兴县兴福镇国宾花园业主委员会与山东国汇房地产开发有限公司共有权确认纠纷一案

裁判要旨：本院认为，本案争议的焦点问题是：一、幼儿园的权属应归上诉人还是全体业主所有；二、业主是否平摊了幼儿园的建设面积及投资。关于幼儿园的权属应归上诉人还是归全体业主所有的问题。本院认为，幼儿园等小区配套共有设施的产权归属的认定，应主要把握以下几个原则。一、法定原则。对于住宅小区建筑配套和设施所有权的归属问题，法律法规或地方政策有明确的，双方应遵守相关规定；二、约定原则。在法律对权属无明确规定的情况下，应尊重当事人的约定；三、独立原则。从设施功能上看，只有具有独立功能的标的才可能被登记在特定的业主名下；四、投资受益原则。即公用设施的成本未计入房价的或未计入公摊面积的，则应根据谁投资谁受益的原则确定公用设施的产权归属。  

本案中，涉案幼儿园所涉及的法律法规和地方政策没有明确的规定其权属。虽然建设方和业主签订了购房合同，但对其权属双方无约定，仍不能直接界定其所有权。根据国宾花园规划设计图和功能，可以认定涉案幼儿园系独立于其他建筑的单体建筑，但从竣工至今未进行确权登记。上诉人国汇公司不能提供证据证明其在开发小区时对本案所涉幼儿园的“投资”进行了单独核算且自行承担，应承担举证不能的法律后果。关于业主是否平摊了幼儿园的建设面积及投资的问题。开发商在出售商品房之前，都要先经过物价部门审批房屋价格，而价格的计算方式，是由诸多要素相加得出来的。本案中，涉案幼儿园的建设资金和土地面积是否平摊给全体业主，上诉人国汇公司应有详实资料和证据证实自己的主张。从本案审理过程中，幼儿园没有单独的《土地使用证》、《建设用地许可证》、《施工许可证》等相关手续，竣工后也未经有关部门验收。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。所以判决“位于博兴县兴福镇汾王路南国宾花园小区内的国宾幼儿园建筑归博兴县兴福镇国宾花园全体业主所有。”

③（2016）鲁17民终1735号——单县清华园业主委员会与单县贵和置业有限公司、单县欣泰物业服务有限公司等建筑物区分所有权纠纷一案

裁判要旨：本案是因小区规划内幼儿园占用房屋产权归属引起的建筑物区分所有权纠纷。案涉争议房屋权属归清华园小区业主所有的理由如下：一，被告贵和公司与清华园小区业主签订的商品房买卖合同中未就幼儿园占用房屋的归属作出约定，且就上述房屋至今未办理产权证书，被告贵和公司也不能提供产权归其所有的证据。二，在被告贵和公司报规划部门的规划图纸上显示小区规划包含幼儿园。三，被告贵和公司主张案涉幼儿园所占房屋由其“出资建设”、不应归清华园小区业主所有，但是被告贵和公司不能提供证据证明其在开发建设清华园小区时将对幼儿园占用房屋的“出资”单独核算且自行负担，即不能提供证据证明未将案涉房屋的建设成本计算在出售给清华园小区业主的商品房中。四，被告贵和公司在开发清华园小区项目并对外宣传中称配套设施包含幼儿园。被告贵和公司将幼儿园等配套部分载于其销售资料之中，使业主对其购买专有部分即可获得相应配套设施部分产生合理信赖。综上，被告贵和公司关于案涉幼儿园占用房屋由其“出资建设”、应归其所有的抗辩不能成立。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条之规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。故案涉幼儿园占用房屋的所有权应归清华园小区业主所有。

（三）政府所有说

    1、政策依据：2019年1月22日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（下称《通知》），要求对小区配套幼儿园的规划、建设、移交、办园等环节存在的问题开展治理，其中第2条规定，“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续”。“严格遵循《城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》，老城区（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划。根据该文件可以得知，小区配套幼儿园作为公共教育资源纳入公共管理和公共服务设施，基于此认定小区配套幼儿园应当归政府所有。

2、司法判例

①（2020）苏13民再78号——王梅、王侠等房屋买卖合同纠纷再审一案。

裁判要旨：土地出让规划中对幼儿园的配套及处理，是政府基于公共权力对学前教育资源的一种配置，具有社会公共利益属性。配套幼儿园是教育事业的政策性投资，属国有教育资产，应按属地移交当地政府举办幼儿园，不得改变其性质和用途。本案中，郑舒元与王梅、王侠、王婷签订的房屋买卖合同转让的标的物系中通公司与宿迁市国土资源局签订的土地出让合同约定的建成后应当无偿移交当地政府的幼儿园房屋，中通公司擅自将该幼儿园房屋出售给郑舒元，郑舒元再转卖给王梅、王侠、王婷，虽然幼儿园房屋的用途未变，但其性质已变，势必损害社会公共利益。

②（2020）闽0102民初7313号——福州市鼓楼区教育局与福建仁文建设有限公司物权确认纠纷一案

裁判要旨：本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，福建仁文建设有限公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。福建仁文建设有限公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但批复及合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，而根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方规定开发商应配套修建的公益性设施，福建仁文建设有限公司理应依约遵守前述规定将产权当移交给教育行政部门。......因此，福州市鼓楼区教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求福建仁文建设有限公司交还及协助办理产权登记，于法有据，本院予以支持。

③（2020）黑01民终3459号——哈尔滨市香坊区水木兰亭小区业主委员会、黑龙江蓝筹房地产开发有限公司建筑物区分所有权纠纷一案

裁判要旨：关于蓝筹房产公司是否应将幼儿园交由水木兰亭业委会管理的问题。《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发[2019]3号）规定，已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对挪作他用的要采取有效措施予以回收，小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或者委托办成普惠民办园，不得办成营利性幼儿园。根据该规定，城镇小区配套幼儿园应当限期移交教育行政部门，由教育行政部门行使行政管理职权，一审法院对水木兰亭业委会关于蓝筹房产公司将幼儿园移交其管理的主张不予支持并无不当，本院予以维持。

持有政府所有所的人普遍认为小区配套的幼儿园如属于国家或者地方规定开发商应配套修建的公益性设施，按照国家或者地方的规定应该移交当地的教育部门建设公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园，幼儿园的权属应当归政府。

笔者之前代理了一些关于幼儿园买卖、租赁、权属争议的案件，根据笔者代理幼儿园纠纷案件的实际经验来看，目前法院普遍采用的是政府所有说的观点。笔者认为，根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》、《省政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》、《省政府关于统筹推进城乡教育一体化，促进优质均衡发展的若干意见》、《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018.10）、《国务院办公厅关于开展小区配套幼儿园治理工作的通知》（2019.3）的规定，规划配套建设的学前教育房屋、场地等设施是公共教育资源，由设区的市、县级人民政府统筹安排，用于举办公办幼儿园，或者委托举办普惠性民办幼儿园，任何单位和个人不得改变使用性质和用途。因此，小区配套幼儿园为国有资产，属于社会公共利益，开发商应交给教育主管部门统一安排。教育问题是人民群众最关心，最直接，最现实的问题。从中央到省到市出台的一系列政策文件正是为了使教育事业的发展成果更多更公平地惠及全体人民，这些政策的执行关系着教育公平，关系着一系列的民生问题，可以更好地解决令人民群众揪心的幼儿园“入学难”问题，有着重要的社会影响。